Parque Regional de Picos de Europa: sin PRUG y sin zonificación.
Narcissus gr. pseudonarcissus. Pontón.
Antecedentes.
El Parque Regional de Picos de Europa se extiende por una superficie de 120.760 ha. abarcando gran parte de la montaña oriental leonesa. Este espacio natural cuenta con 82 núcleos de población incluida la ZIS (Zona de Influencia Socioeconómica) de los cuáles 58 están dentro del Parque, adscritos a doce ayuntamientos: Riaño, Puebla de Lillo, Crémenes, Maraña, Burón, Boca de Huérgano, Acebedo, Prioro, Reyero, Oseja de Sajambre, Posada de Valdeón y Boñar.
Dentro del Parque Regional concurren de forma total o parcial las siguientes figuras de protección:
- LIC y ZEPA Picos de Europa en Castilla y León (ES4130003).
- LIC Picos de Europa (ES0000003).
- Espacio afectado por el Plan de Recuperación del Oso Pardo en Castilla y León (Decreto 108/1990, de 21 de junio, por el que se establece un estatuto de protección del oso pardo en la Comunidad de Castilla y León y se aprueba el Plan de Recuperación del oso pardo (BOCyL 26-6-90).
- Espacio afectado por el Plan de Recuperación del Urogallo (Decreto 4/2009, de 15 de enero, por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Urogallo Cantábrico (Tetrao urogallus cantabricus) y se dictan medidas para su protección en la Comunidad de Castilla y León. (BOCyL de 21-01-2009).
- Área importante para las Aves/ Important Bird Areas (IBA 019: Riaño).
- Reserva Regional de Caza de Riaño y (parcialmente) Reserva Regional de Caza de Mampodre.
- Las zonas húmedas catalogadas del Lago de Isoba, Lago del Ausente y Lagunas de los Hoyos de Vargas (Decreto 125/2001, de 19 de abril, por el que se modifica el Decreto 194/1994, de 25 de agosto).
- Reserva de la Biosfera Picos de Europa (parcialmente).
- Parque Nacional de Picos de Europa (parcialmente).
Por otra parte, el Parque Regional de Picos de Europa limita con otros seis espacios naturales protegidos: Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente del Cobre- Montaña Palentina por el este, LIC Liébana (ES 1300001) por el Noreste, Parque Nacional de Picos de Europa por el Noreste, LIC Ponga-Amieva (ES 1200009) por el Noreste, Parque Natural de Redes por el Norte y LIC Montaña Central de León (ES4130050) por el oeste.
Marco jurídico del Parque Regional de Picos de Europa.
- Decreto 9/1994, de 20 de enero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Picos de Europa.
- Ley 12/1994, de 18 de julio, de declaración de Parque Regional de "Picos de Europa" en Castilla y León (BOCyL 28-7-94).
- El Título V (Zonificación, Arts. 55-69) del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales fue declarado nulo por Sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 18 de octubre de 1996.
Ausencia de Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) y de la zonificación del espacio natural.
Tanto la legislación estatal como la autonómica establecen, por lo que se refiere a los Parques, la obligación de elaborar los Planes Rectores de Uso y Gestión por parte de la administración competente.
Esta planificación se encuentra regulada como legislación básica por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Así, por lo que se refiere a los planes rectores de uso y gestión (PRUG) el art. 30 de la Ley 42/2007 establece que son estos planes los que “fijan las normas generales de uso y gestión” de los Parques y que “su elaboración y aprobación corresponde a los órganos competentes de las comunidades autónomas”. En los mismos términos se expresaba la derogada Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres.
Por otra parte, de acuerdo con la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de espacios naturales de la Comunidad de Castilla y León (art. 27) los Planes Rectores de Uso y Gestión son “los instrumentos básicos de planificación de los Parques Regionales y Parques Naturales, y han de fijar las normas generales que permitan su uso y gestión. Serán elaborados por los órganos gestores de los Parques con la participación de las Entidades Locales afectadas, y aprobados por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio”.
Como mínimo deberán tener – según la Ley 8/1991- el contenido que se describe a continuación:
a) Normas, directrices y criterios generales para gestionar el espacio natural a que se refiera, de forma que puedan lograrse los objetivos que han justificado su declaración.
b) Zonificación del espacio, de acuerdo con la propuesta contenida en el Plan de Ordenación de los Recursos.
c) Normas concretas para regular aquellas actividades tanto de carácter económico como de carácter recreativo que se desarrollen dentro del espacio.
d) Directrices para la elaboración de los programas que desarrollen los objetivos concretos del espacio correspondiente en relación con la protección y conservación, la investigación, la interpretación de los fenómenos de la naturaleza, la educación ambiental, el uso público y disfrute por los visitantes y el progreso socioeconómico de las comunidades que viven en el Parque o en su Zona de Influencia.
e) Relación de las ayudas técnicas y económicas destinadas de forma específica a compensar las limitaciones que se deriven de las medidas de protección y conservación”.
Igualmente, en el Título Cuarto (Directrices específicas de gestión) del Decreto 9/1994, de 20 de Enero, por el que se procedió a la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Picos de Europa (PORN) se establece que: “la Administración del Espacio Natural Protegido deberá emprender la elaboración de su Plan Rector de Uso y Gestión”, aclarando a continuación que “las directrices que se marcan en Plan Rector se desarrollarán a través de Programas de Actuación”.
De acuerdo con el Art. 37 del PORN: “La actuación de la Administración sobre los recursos naturales del Parque Regional deberá concretarse en el Programa de Conservación que deberá elaborarse en desarrollo del Plan Rector de Uso y Gestión.”
De acuerdo con el Art. 47: “Como primera directriz debe figurar la elaboración del Programa de Uso Público en desarrollo de las restantes directrices y del Plan Rector de Uso y Gestión.”
Por otro lado, según el Art. 54 del PORN: “El desarrollo de las directrices relativas al medio socioeconómico debe continuarse en el Programa Socioeconómico, a elaborar en desarrollo de este Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y del Plan Rector de Uso y Gestión.
2. Se elaborará por la Administración del Espacio Natural un Plan de Mejoras, integrado en el Programa Socioeconómico, que contenga las actuaciones a emprender por aquellas conducentes a la mejora de la calidad de vida de los residentes locales.”
Uno de los aspectos más importantes de todo Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) es la zonificación (art. 27.b. de la Ley 8/1991), una técnica de planificación que se emplea como método para resolver los conflictos que plantea el uso del espacio.
Tal y como se expresa en el propio PORN (art. 55 del Decreto 9/1994, de 20 de Enero) se considera la zonificación una piedra angular de la planificación, al establecer una asignación de usos para cada zona definida en función de sus características, intentando dar respuesta a los distintos objetivos de conservación, de uso público, educativo, científico y ganaderos que de manera tradicional se dan en este espacio natural.
La ausencia de Plan Rector de Uso y Gestión y de Programa de Conservación, así como la carencia de zonificación, conllevan gravísimas carencias en cuanto a las garantías de protección del espacio natural: ausencia de normas, directrices y criterios de gestión, ausencia de la normativa específica derivada de la zonificación, etc.
En particular, esta situación pone en tela de juicio la protección efectiva de dos especies que -por encontrarse singularmente amenazadas- la propia Ley de Declaración del Parque Regional reconoce como uno de sus objetivos básicos: el oso pardo y el urogallo (art. 2.b de la Ley), especies por otro lado que deberían gozar de la máxima protección de acuerdo con la normativa comunitaria y estatal (ambas catalogadas como “en peligro de extinción”).
Además, la ausencia de Plan Rector de Uso y Gestión (y de los Programas de Uso Público y Socioeconómico) implica una falta de directrices en otros muchos aspectos de la gestión como en lo relativo a las normas concretas que regulen aquellas actividades tanto de carácter económico como de carácter recreativo que se desarrollen dentro del espacio o, destacadamente, la ausencia de ayudas técnicas y económicas destinadas de forma específica a compensar las limitaciones que se deriven de las medidas de protección y conservación.
Por lo tanto, la falta de PRUG supone una notable limitación al desarrollo sostenible de la montaña oriental leonesa y un daño económico a los habitantes del espacio natural y a los potenciales agentes económicos en la zona.
Ausencia de Planes de gestión o medidas de conservación equivalentes de los espacios protegidos Red Natura 2000.
A esta situación se añade la ausencia de planes de gestión o instrumentos de gestión equivalentes de los Espacios Protegidos Red Natura 2000. Como se ha indicado, en el Parque Regional se superponen otras figuras de protección, como es el caso del LIC y ZEPA Picos de Europa en Castilla y León (ES4130003) y el LIC Picos de Europa (ES0000003), los cuales tienen la consideración de Espacios Protegidos Red Natura 2000 (art. 41.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad).
El art. 42.3 de Ley 42/2007 establece que “una vez aprobadas o ampliadas las listas de Lugares de Importancia Comunitaria por la Comisión Europea, estos serán declarados por la Comunidades Autónomas correspondientes como Zonas Especiales de Conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, junto con la aprobación del correspondiente Plan o instrumento de gestión. Para fijar la prioridad en la declaración de estas Zonas se atenderá a la importancia de los lugares, al mantenimiento en un estado de conservación favorable o al restablecimiento de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o de una especies de interés comunitario, así como a las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellas, todo ello con el fin de mantener la coherencia de la Red Natura 2000”.
En el art. 45 sobre Medidas de conservación de la Red Natura 2000 se dispone que respecto de las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección Para las Aves, las Comunidades Autónomas fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, que implicarán:
a. Adecuados planes o instrumentos de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable.
b. Apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales.
c. Igualmente las administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitat naturales y de los hábitat de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Ley”.
Puesto que la Lista de la Región biogeográfica atlántica se aprobó por decisión de la Comisión Europea de 7 de diciembre de 2004 (DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 7 de diciembre de 2004 por la que se aprueba, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica), el plazo para designar las Zonas Especiales de Conservación (ZEC) y aprobar los correspondientes Planes o Instrumentos de gestión finalizó el 7 de diciembre de 2010.
En estos momentos, la Administración de Castilla y León no ha aprobado plan de gestión o instrumento equivalente de los espacios protegidos Red Natura 2000 de Picos de Europa. Ni siquiera cuenta con unas Directrices o Plan Director aplicable a estos espacios protegidos Red Natura 2000.
¿Un supuesto de inactividad de la Administración?.
El recurso de inactividad permite a los ciudadanos, tras una reclamación previa en vía administrativa, “pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas” (art. 32 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Esta vía de recurso se utiliza cuando “la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas” (art. 29).
La aprobación de los Planes Rectores de Uso y Gestión no es un ejercicio discrecional sino que es elemento reglado. No sólo es obligatoria su aprobación sino que, en el caso del Parque Regional de Picos de Europa, dicho instrumento de planificación, según se indica en la Ley 12/1994 de Declaración del Parque, debía haber sido aprobado un año después de la declaración del espacio natural.
Así la Disposición transitoria Primera de la Ley 12/1994, de 18 de julio, de declaración del Parque Regional de “Picos de Europa” en Castilla y León establece que “la Junta de Castilla y León aprobará en el plazo de un año el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Regional Picos de Europa, que habrá sido elaborado con la participación de las Entidades Locales afectadas”.
Pues bien, a día de hoy, 15 (sic) años después del plazo establecido por la Ley de Declaración, el Parque Regional de Picos de Europa sigue careciendo de Plan Rector de Uso y Gestión, encontrándose en una situación de excepcionalidad e inadecuada protección, que debería haber sido resuelta por la administración competente, en este caso la Junta de Castilla y León, mediante la aprobación en el mínimo plazo posible de este instrumento de planificación.
Por lo demás, la propia Sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 18 de octubre de 1996 por la que se declaró nula la zonificación deja claro que es a través del PRUG como debe restablecerse la zonificación.
Amenazas de deterioro. Macroproyecto de Estación de Esquí.
La Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad considera adecuado a la hora de fijar prioridades en la declaración de las Zonas de Especial Conservación prestar atención a la importancia de los lugares, al mantenimiento en un estado de conservación favorable o al restablecimiento de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o de una especie de interés comunitario, así como a las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellas.
La amenaza de deterioro en este caso no es un tema menor. De hecho, el desinterés de la administración -en flagrante vulneración de la legalidad ambiental- por restablecer la protección normativa de este espacio natural puede ser interpretado como una política intencionada de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León de cara a favorecer determinados macroproyectos que desde hace años pretenden instalarse en la zona.
En la parte palentina esto se ha traducido en el intento de modificación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Natural de Fuentes Carrionas-Montaña Palentina para, alterando su régimen de protección, permitir la instalación de estaciones de esquí, modificación que fue anulada por sucesivas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León: 8 de enero de 2008 (Rec. 858/2006), 27 de mayo de 2008 (Rec.885/2006) y 4 de julio de 2008 (Rec. 746/2006).
Por lo que se refiere a la parte leonesa es evidente que sin zonificación del Parque Regional no puede aplicarse la normativa específica, por lo que todo indica que la Junta de Castilla y León pudiera estar facilitando el desarrollo del conocido proyecto de macroestación de esquí por la vía de desproteger normativamente este espacio natural.
La gravedad de esta situación se justifica de manera especial por la riqueza ecológica del área de San Glorio, auténtico santuario de biodiversidad, valores naturales que, de no aprobarse el Plan Rector de Uso y Gestión y restituirse la zonificación (restableciendo el ámbito de aplicación de la Normativa Específica del Parque), no hay garantías de su protección.
José Andrés Martínez García. León, 26 de marzo de 2011.
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